本期主旨案例来源于《最高人民法院公报》2018年第9期（总第263期）。

【规则摘要】

1.迟延履行政府特许经营协议，政府可单方解约情形

——行政相对人迟延履行特许经营协议致协议目的无法实现的，行政机关可依《合同法》规定单方解除特许经营协议。

2.行政允诺作出后，县政府对关键内容不得随意解释

——在行政允诺订立和履行过程中，行政主体对关键内容作出无事实根据和法律依据的随意解释的，构成滥用优益权。

3.公司介入市政项目后要求兑现优惠政策，如何处理

——政府部门就市政建设项目准入及优惠政策批示，公司法人据此介入并主张兑现的，不属于法院受理民事案件范围。

4.区政府违规批地，招商引资协议无效，应相应赔偿

——地方政府与企业所签行政协议违反法律法规强制性规定，导致合同无效的，应按各自过错承担相应损失赔偿责任。

5.行政主体解除行政协议后，应只赔付直接经济损失

——行政协议中行政主体依行政管理需要，可单方面依法解除合同，对由此获取利益的，只赔付相对方直接经济损失。

6.招商引资协议属行政协议而非民事合同，适用调解

——地方政府招商引资协议属行政协议而非民事合同，应作为行政协议案件纳入行政诉讼受案范围，并适用调解原则。

【规则详解】

1.迟延履行政府特许经营协议，政府可单方解约情形

——行政相对人迟延履行特许经营协议致协议目的无法实现的，行政机关可依《合同法》规定单方解除特许经营协议。

标签：行政合同｜合同解除｜迟延履行

案情简介：2011年，燃气公司与市政府签订天然气综合利用项目合作协议，约定特许燃气公司负责特定区域燃气项目建设工作，特许经营期限为30年。2016年，市政府经数次催促履行未果后，发函解除协议，将特定区域燃气项目建设及经营管理工作收回。燃气公司申请复议被驳回后起诉。

法院认为：①《市政公用事业特许经营管理办法》第2条规定，“市政公用事业特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等行业，依法实施特许经营的，适用本办法。”故本案所涉燃气经营区域授权系市政公用事业特许经营。案涉合作协议系市政府在法定职责范围内为实现公共利益需要，对天然气综合利用项目实施特许经营而与燃气公司进行的约定，具有行政法上权利义务内容，属行政协议。最高人民法院《关于适用〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第14条规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《合同法》作为调整民事合同的法律规范，在不违反有关行政法强制性规定情况下，可直接适用于行政协议。②《合同法》第60条第1款规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务；第64条第4项规定，履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间。案涉合作协议有效，因协议对燃气项目建设未明确约定具体履行期限，市政府可随时要求燃气公司履行。在本案市政府已给予燃气公司足够准备时间，多次催促履行情况下，燃气公司在长达5年时间内，一直未完成全部授权经营区域内燃气项目建设。该事实表明燃气公司迟延履行义务，导致相关经营区域供气目的不能实现，合同解除法定条件成立。迟延履行特许经营协议义务行为应属《市政公用事业特许经营管理办法》第18条第5项“法律、法规禁止的其他行为”。③《市政公用事业特许经营管理办法》第25条规定，对获得特许经营权的企业取消特许经营权并实施临时接管的，必须按照有关法律、法规的规定进行，并召开听证会。市政府对未提供证据证明其已履行相关组织听证义务，其取消特许经营权行为不符合上述法律规定，属程序违法。判决撤销案涉行政复议决定，确认市政府收回燃气公司燃气经营区域授权行政行为程序违法，但不撤销该行政行为。

实务要点：行政相对人迟延履行特许经营协议致协议目的无法实现的，行政机关可依《合同法》规定单方解除特许经营协议。

案例索引：山东高院2017年5月5日“某燃气公司与某市政府等行政诉讼案”，见《寿光中石油昆仑燃气有限公司诉寿光市人民政府、潍坊市人民政府解除特许经营协议案》，载《最高人民法院公报·案例》（201809/263:42）。

2.行政允诺作出后，县政府对关键内容不得随意解释

——在行政允诺订立和履行过程中，行政主体对关键内容作出无事实根据和法律依据的随意解释的，构成滥用优益权。

标签：行政合同｜招商引资｜合同解释｜行政允诺｜优益权

案情简介：2001年，县政府印发通知，允诺招商引资奖励政策。2005年，崔某以其介绍案外人与县建设局签订投资建设协议并投产运行至今为由，诉请依通知给付140万元奖励。县政府在诉讼中对招商引资政策所作解释称以BOT模式建成项目不属于“新增固定资产”。

法院认为：①县政府通知系其为充分调动社会各界参与招商引资积极性，以实现政府职能和公共利益为目的向不特定相对人发出的承诺，在相对人实施某一特定行为后，由自己或其所属职能部门给予该相对人物质奖励的单方面意思表示。根据该行为法律特征，应认定县政府通知属行政允诺。对于县政府在通知所作单方面行政允诺，只要相对人作出了相应承诺并付诸行动，即对双方产生约束力。本案中，崔某响应县政府通知号召，积极联系其亲属，介绍案外人与县建设局签订投资建设协议，以BOT模式投资建设成涉案项目并投产运行至今，为本县取得了良好的经济效益和社会效益。基于县政府在通知中的明确允诺，其至今未履行通知中允诺相应奖励义务的现实，崔某提起本案之诉，于法有据。②县政府通知已就招商引资奖励政策和具体实施作出了相应规定，该规定与现行法律规范中强制性规定并无抵触。同时，由于当事人双方系在县政府通知内容基础上，达成有关招商引资奖励的一致意思表示，故该文件应是本案审查县政府应否兑现相关允诺的依据。依最高人民法院《关于适用<行政诉讼法>若干问题的解释》第14条规定，本案审理可适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。对县政府相关行为审查，既要审查合法性，亦要审查合约性。不仅要审查县政府行为有无违反行政法规定，亦要审查其行为有无违反准用的民事法律规范所确定的基本原则。③法治政府应当是诚信政府。诚实信用原则不仅是契约法中的帝王条款，亦系行政允诺各方当事人应共同遵守的基本行为准则。在行政允诺订立和履行过程中，基于保护公共利益需要，赋予行政主体在解除和变更中相应的优益权固然必要，但行政主体不能滥用优益权。行使优益权既不得与法律规定相违背，亦不能与诚实信用原则相抵触。在对行政允诺关键内容解释上，同样应限制行政主体在无其他证据佐证情况下，任意行使解释权。否则，将可能导致该行政行为产生的基础，即双方当事人当初意思表示一致被动摇。④县政府关于招商引资条款解释系对其业已作出的招商引资文件所做行政解释，在本案中仅作为判定行政行为是否合法的证据使用，其关联性、合法性、真实性理应受到司法审查。且该解释是在县政府收到一审法院送达起诉状副本后自行收集的证据，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第60条第1项规定，该证据不能作为认定被诉具体行政行为合法依据。我国统计指标中所称“新增固定资产”是指通过投资活动所形成的新的固定资产价值，包括已经建成投入生产或交付使用的工程价值和达到规定资产标准的设备、工具、器具的价值及有关应摊入的费用。从文义解释上看，县政府通知中“本县新增固定资产投入”，应理解为新增方式不仅包括该县原有企业扩大投入，亦包括新企业建成投产。申言之，如县政府通知在颁布时需对“本县新增固定资产投入”作特别规定，则应在制定文件之初即予以公开明示，以避免他人陷入误解。县政府涉诉后，再对通知中所作承诺进行限缩性解释，有推卸应负义务嫌疑。县政府以此为由，拒绝履行允诺义务，在一定程度上构成了对优益权的滥用，有悖诚实信用原则。县政府虽主张崔某不符合通知规定条件，不应予以参照奖励，但并未提供充分证据证明。判决责令县政府依其通知履行对崔某的奖励义务。

实务要点：在行政允诺订立和履行过程中，行政主体对行政允诺关键内容作出无事实根据和法律依据的随意解释的，构成滥用优益权。

案例索引：江苏高院（2016）苏行终字第90号“崔某与某县政府行政允诺案”，见《崔龙书诉丰县人民政府行政允诺案》，载《最高人民法院公报•案例》（201711/253:42）；另见《崔龙书诉丰县人民政府行政允诺案》，载《江苏省高级人民法院公报》（201705/53:60）。

3.公司介入市政项目后要求兑现优惠政策，如何处理

——政府部门就市政建设项目准入及优惠政策批示，公司法人据此介入并主张兑现的，不属于法院受理民事案件范围。

标签：市政工程｜行政合同｜诉讼程序｜法院受理｜优惠政策

案情简介：1998年，开发公司响应政府招商号召，向政府书面请示并经政府审批同意介入市政锅炉房建设。嗣后，开发公司起诉，要求政府兑现其在办公会议作出的纪要中承诺的优惠政策，支付优惠政策未到位形成的欠款3500万余元及利息。

法院认为：①市政府在未通知开发公司参加情况下，单方召开市政府办公会议决定由开发公司承建诉争项目并在市政府办公会议纪要中制定了优惠政策明细。开发公司接受政府办公会议决定后，其职责是按政府行政文书确定的权利义务履行，并无与市政府平等协商修订市政府优惠政策文件的余地。诉争项目建成后，市政府优惠政策使用不足部分能否以现金抵顶，亦由市政府单方决定，并由政府审计、计划、建设、开发等行政部门按行政命令单方审核确定。项目优惠政策确定、开发公司介入形式以及工程结算款确定等诸多方面均由市政府单方决定。尽管双方不存在领导、隶属关系，但上述案件事实表明，市政府在制定和执行优惠政策方面居于支配和主导地位。开发公司虽具有是否承担项目建设的决定权，以及对优惠政策如何理解、执行的建议权，但从整体上讲，在介入方式、优惠政策制定及如何履行优惠政策等方面，开发公司居于次要和服从地位，双方当事人尚未形成民法意义上的平等主体之间的民事关系。②《合同法》第2条规定：本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。合同是双方或多方当事人在平等自愿基础上形成的意思表示一致的民事法律行为，是以设立、变更、终止民事法律关系为目的的协议。市政府制定的办公会议纪要明确了优惠政策原则和优惠政策方案，系本案项目得以执行主要依据，但该优惠政策由市政府单方制定，未邀请开发公司参加并与之平等协商，亦未征得开发公司同意，故市政府办公会议纪要等相关文件非属双方平等协商共同签订的民事合同。③综上，尽管本案双方当事人之间法律关系存在诸多民事因素，但终因双方当事人尚未形成民法所要求的平等主体关系，市政府办公会议关于优惠政策相关内容的纪要及其文件不是双方平等协商共同签订的民事合同，故本案不属法院民事案件受理范围。此纠纷是市政府前届领导在兑现优惠政策额度以及有关诉争项目遗留未了事项，应由本届市政府领导继续解决，不应作为民事纠纷受理并作出实体判决，故裁定驳回开发公司起诉。

实务要点：政府部门就市政建设项目准入及优惠政策作出批示，公司法人据此介入建设项目的，因政府部门制定的优惠政策原则和优惠政策方案系单方制定，与公司法人之间尚未形成民法所要求的平等主体关系，尽管双方之间纠纷具有一定民事因素，但亦不属法院受理民事案件范围。

案例索引：最高人民法院（2006）民一终字第47号“某开发公司与某市政府债务纠纷案”，见《大庆市振富房地产开发有限公司与大庆市人民政府债务纠纷案》（审判长纪敏，审判员冯小光，代理审判员关丽），载《最高人民法院公报·裁判文书选登》（2007:294）；另见《未实施到位的人民政府招商引资优惠政策额度能否转化为债权以现金方式支付——大庆市振富房地产开发有限公司与大庆市人民政府纠纷上诉案》（冯小光，最高院民一庭），载《民事审判指导与参考·最高人民法院二审案件解析》（200702/30:160）；另见《政府招商引资优惠政策引发纠纷，法院不应受理》（冯小光），载《人民司法·案例》（200702:23）。

4.区政府违规批地，招商引资协议无效，应相应赔偿

——地方政府与企业所签行政协议违反法律法规强制性规定，导致合同无效的，应按各自过错承担相应损失赔偿责任。

标签：行政合同｜招商引资｜违规批地｜合同效力｜效力性规定

案情简介：2009年，四川某区政府与汽车公司签订企业入驻协议。汽车公司据此投资建设。2011年，市政府以区政府非法批准用地为由责令归还土地。2015年，汽车公司因未能入驻工业园，诉请赔偿其经评估认定的投资损失2700万余元。

法院认为：①《土地管理法》第53条规定：“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政管理部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。”四川省《〈土地管理法〉实施办法》第4条第1款规定：“省人民政府土地行政主管部门负责全省土地的统一管理和监督工作。市、州、县级人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作。其中，设区的市城市规划区内的土地由市人民政府土地行政主管部门统一管理和监督。”第36条规定：“具体建设项目需要使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，其供地方案除国家和省批准的由省人民政府批准外，其他建设项目的供地方案由市、州、县级人民政府批准。”②本案中，签订协议的一方区政府不具有国有土地使用权审批权限，无审批国有土地使用权主体资格。汽车公司和区政府虽以企业入驻名义签订协议，但该协议中涉及用地条款约定违反了上述法律法规强制性规定，属无效约定。由于该协议中用地条款是汽车公司生产经营前提和基础，故入驻协议其余条款不能继续履行，应终止履行。③本案中，无论是区政府以发展当地经济而进行的招商引资，还是汽车公司因招商引资而进行投资建设，均不能成为违法理由。汽车公司在此过程中，明知区政府无国有土地使用审批权，抱着侥幸心里，在无合法用地审批、建设项目许可且存在巨大风险等情况下，进行巨大金额的投资建设，修建建筑物。在土地部门责令停止违法行为后，未按座谈会约定对地面上构筑物进行自行拆除，亦未委托他人拆除，导致该土地至今未能使用，造成土地资源巨大浪费，故汽车公司对其上述财产损失，应承担与其过错相应责任。区政府因其共同违法行为，造成了汽车公司财产损失，应承担一定责任。对汽车公司评估损失2700万余元，判决区政府承担1230万元。

实务要点：地方政府与企业所签行政协议违反法律法规强制性规定，导致合同无效的，应按各自过错承担相应损失赔偿责任。

案例索引：四川宜宾中院（2015）宜行初字第88号“某汽车公司与某区政府损害赔偿纠纷案”，见《四川申蓉汽车股份有限公司诉四川省宜宾市翠屏区人民政府未按照约定履行行政协议造成损失赔偿案——地方政府与企业签订违反法律法规强制性规定的行政协议的，双方应当按照各自过错大小承担相应责任》（莫凡），载《人民法院案例选》（201803/121:155）。

5.行政主体解除行政协议后，应只赔付直接经济损失

——行政协议中行政主体依行政管理需要，可单方面依法解除合同，对由此获取利益的，只赔付相对方直接经济损失。

标签：行政合同｜违约责任｜合同解除｜直接经济损失

案情简介：2005年，市政府与开发公司签订合作协议，约定后者5年内完成工业园区基础设施建设投资1亿元，直接兴办和引进外来投资30亿元，前者给予土地、税收优惠政策。2008年，经市政府同意，开发公司通过股权转让方式将合同权利义务转让给投资公司。因开发投资力度不够，导致进展缓慢，同时产生不稳定因素，市政府经多次督促后，发函解除合作协议及补充协议。2013年，投资公司提起行政诉讼，要求市政府赔偿其各种损失1亿余元。经评估，投资公司基础设施配套投入1320万余元。

法院认为：①市政府作为具有行政管理职能的一级政府，以土地、税收优惠政策吸引民间资本投资工业园区建设的意图清晰，其与投资公司等分别签订合作协议及补充协议，将减免部分规费、给予政策优惠额度或补偿作为对投资公司等投资的回报，属行使行政权力行为，故本案不属民商事案件受理范围，应属行政诉讼。②本案证据足以证明，投资公司实力不足，未能依约完成工业园区内配套设施建设及招商引资额，市政府向开发公司发出督促函，表明其曾指出开发公司投资建设力度不大及存在工程债务带来不稳定因素等问题，已催告开发公司限期履行协议义务；市政府专题办公会议纪要进一步证实投资公司未完成合作协议约定的年度考核任务，故投资公司构成违约，市政府不存在违约行为，市政府解约行为合法。③市政府解约后，投资公司基础设施配套投入1320万余元，应由市政府支付。投资公司、开发公司遗留债务系在投资期间与案外人的民事法律关系，不能要求市政府承担。开发公司与市政府之间的其他权利义务关系可另行主张。

实务要点：行政协议中行政主体根据国家行政管理需要，可单方面依法变更或解除合同，对由此获取利益的，应只赔付相对方直接经济损失。

案例索引：湖北高院（2014）鄂行终字第00028号“某投资公司与某市政府行政诉讼案”，见《武汉江城乐业投资有限公司诉宜都市人民政府行政合同及行政赔偿案——行政协议的认定、违约构成及责任承担》（王争），载《人民法院案例选》（201703/109:194）。

6.招商引资协议属行政协议而非民事合同，适用调解

——地方政府招商引资协议属行政协议而非民事合同，应作为行政协议案件纳入行政诉讼受案范围，并适用调解原则。

标签：行政合同｜招商引资｜调解

案情简介：2011年，传媒公司与区政府在产业基地的派出机构管委会签订入区协议。2014年，传媒公司以其纳税额符合入区协议约定比例，起诉区政府要求依约给付奖励及扶持资金。

法院认为：①《行政诉讼法》第12条第1款第11项规定，法院受理公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议提起的诉讼。最高人民法院《关于适用〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第11条第1款规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《行政诉讼法》第12条第1款第11项规定的行政协议。②本案中，从合同双方当事人之间地位关系看，本质为政府作出优惠政策，企业执行政府政策，双方之间非平等主体关系；双方签订招商引资协议目的系为实现行政管理目标。同时，管委会系区政府派驻产业基地行使管理行政事务职能的排除机构，不具有独立承担行政责任能力，其以自己名义所签入区协议应由区政府承担行政给付责任。管委会在协议履行过程中享有优益权，诉争款项虽名为租金及企业发展资金，实为新媒体管委会所作税收先征后返优惠政策，而普通商事主体不享有政策制定权力，故案涉入区协议性质上属行政协议而非民事合同。③《行政诉讼法》第60条规定，人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。本案协议履行中，双方当事人均享有自由裁量权，故法院可依法对本案进行调解。

实务要点：地方政府招商引资协议属于行政协议而非民事合同，应作为行政协议案件纳入行政诉讼受案范围，并可适用调解原则。

案例索引：北京四中院（2015）四中行初字第597号“某传媒公司与某区政府行政诉讼案”，见《北京海丰传媒文化有限公司诉北京市大兴区人民政府要求履行行政协议案——招商引资协议的性质认定及其争议解决》（程琥），载《人民法院案例选·案香浮动》（201609/103:221）。