山东高院案例：被诉行政机关对城中村未登记房屋补偿面积的认定处理
（王志忠律师：15954113266）
☑ 裁判要点
在旧城改造过程中，考虑到一些城中村房屋存在未办证、未依法改建、主配房建设比例不协调、部分房屋未登记等实际情形，为给予该类房屋更合理补偿，保障被征收人的安置补偿权益和实际居住权益，被诉行政机关对被征收人未登记房屋进行认定时，既没有因为当事人未能提供房屋依法准建的相关证据而认定为违法建筑，亦没有无视建设活动应依法依规的原则将当事人所建所有房屋均按照可登记房屋对待，而是综合考量房屋建设时间、土地使用情况、被征收人所在村居村民建房的背景习惯、当地对于城中村房屋的补偿原则等因素，根据征收补偿安置方案选取最有利于当事人的房屋补偿面积认定标准，确定对其可补偿的建筑面积，并无不当。
☑ 裁判文书
山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2020）鲁行终1343号
上诉人（原审原告）李某某。
被上诉人（原审被告）济宁市任城区人民政府。
上诉人李某某因诉被上诉人济宁市任城区人民政府政府房屋征收补偿决定一案，不服济宁市中级人民法院（2020）鲁08行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明：原告李某某系济宁市任城区李营镇曹东村村民，在该村南北大街26号拥有宅基并建设房屋一处。该宅基系由李营街道曹东村村民委员会划拨给原告。根据1991年10月3日《济宁市城乡建设用地注册登记簿》的记载，该宗土地用于住宅使用，批准面积为200㎡，实际用地面积为344.2㎡，其中建筑面积为130㎡。2019年5月16日，被告济宁市任城区人民政府作出《关于原曹东村旧城区改造（城中村）建设项目房屋征收决定的公告》附《原曹东村旧城区改造（城中村）建设项目房屋征收与补偿方案》并予以公示，原告房屋在该征收范围内。原告对上述房屋征收决定不服，向法院起诉要求撤销该房屋征收决定，后经济宁市中级人民法院（2019）鲁08行初200号及山东省高级人民法院（2019）鲁行终2082号行政判决确认上述房屋征收决定合法，驳回了原告的诉讼请求。因在征收搬迁签约期限内，原告与房屋征收实施单位未能达成征收补偿协议，2019年8月9日，被告对原告涉案房屋作出济任房征补[2019]12号《房屋征收补偿决定书》。原告对该征收补偿决定不服，提起行政诉讼，济宁市中级人民法院于2019年11月21日作出（2019）鲁08行初335号行政判决，以被告对原告房屋建筑面积的认定证据不足为由，撤销了被告作出的济任房征补[2019]12号《房屋征收补偿决定书》，并责令被告在法定期限内对原告重新作出征收补偿决定。2019年12月20日，被告对原告涉案房屋重新作出济任房征补[2019]50号《房屋征收补偿决定书》（以下简称50号补偿决定），对于原告涉案房屋提供货币补偿（补偿款4621087.5元）及产权调换（提供分别位于原曹东村旧村改造项目规划回迁安置区建筑面积为122.53㎡、126.61㎡的房屋两套及位于晨阳庄园建筑面积为98.81㎡的房屋两套并向原告支付差价款841198.2元）两种补偿安置方式。原告对该征收补偿决定仍不服，提起本案诉讼，请求撤销被告作出的50号补偿决定。
原审法院认为：一、关于原告主张的《原曹东村旧城区改造（城中村）建设项目房屋征收与补偿方案》作出程序违法的问题。该问题在原告对原曹东村旧城区改造（城中村）建设项目房屋征收决定的诉讼中已经提出，生效法律文书亦已对该问题作出认定，认为被告在作出涉案房屋征收决定前，已对相关的征收补偿方案予以论证、公示、听证，并根据相关意见进行修改后予以公布，广泛征求了被征收人意见，涉案征收补偿方案提供了货币补偿与产权调换两种补偿方式，符合保障被征收人合法权益的要求。二、涉案征收补偿方案的内容是否合法，被告对原告房屋的调查、认定和处理是否适当，系双方当事人争议的主要焦点。根据涉案征收补偿方案显示，被征收房屋的面积系根据房屋所有权证记载的建筑面积作为认定可补偿建筑面积进行补偿；在产权调换方案中，针对城中村房屋的特殊情况，除了可以按照“被征收人《房屋所有权证》记载建筑面积的1.3倍”这一基本补偿原则外，还设置了“宅基地范围内主房（北屋）每个开间44㎡结合宅基地面积”的补偿原则。对于“证载建筑面积的1.3倍”这一补偿基本原则，1.3倍的产权调换比例能够保障被征收人的住房条件不降低，符合相关法律规定，故被告在涉案征收补偿方案中设置该补偿原则并无不当；而“宅基地范围内主房（北屋）每个开间44㎡结合宅基地面积”的补偿原则，系被告根据该辖区征收范围内城中村房屋实际情况，考虑到一些城中村房屋存在未办证、未依法改建、主配房建设比例不协调、部分房屋未登记等实际情形，为给予该类房屋更合理补偿而规定的补偿补充原则，城中村房屋的被征收人可以根据自家房屋情况及房权证登记情况从上述两种补偿原则中选择一种对自己最为有利的补偿原则进行补偿，故上述补偿原则的确立并未损害被征收人的合法权益，涉案征收补偿方案的内容并未存在违法之处。具体到本案中，原告并未提供其宅基的土地使用权证亦未提供其房屋的所有权证，可以查询到的相关登记仅显示原告宅基344.2㎡、房屋建筑面积为130㎡，而根据双方均无争议的2008年5月18日的“房屋拆迁分项勘估表”显示，原告宅基上的建筑面积达1172.05㎡（含地下室及其他地上附着物），除上述130㎡房屋可认定为登记房屋外，原告宅基上所建其他房屋及附作物均为未经登记建筑，在上述情况下，显然适用“宅基地范围内主房（北屋）每个开间44㎡结合宅基地面积”的补偿原则比适用“证载建筑面积的1.3倍”的补偿原则可使原告获得更多补偿。被告依法具有对该未经登记建筑进行调查、认定和处理的权利，根据被告作出的被诉征收补偿决定显示，被告对原告未经登记房屋进行认定时，既没有因为原告未能提供房屋依法准建的相关证据而认定为违法建筑，亦没有无视建设活动应依法依规的原则将原告所建所有房屋均按照可登记房屋对待，而是考虑到原告房屋的建设时间、原告宅基的面积、原告所在村居村民建房的背景习惯，遵循被告所辖行政区域内对于城中村房屋的补偿原则，依据涉案方案中“宅基地范围内主房（北屋）每个开间44㎡结合宅基地面积”的补偿原则，将原告所建1172.05㎡建筑物认定为407.9㎡的可登记补偿房屋+764.15㎡的重置补偿房屋，被告上述认定未违反法律规定，亦符合当地实际情况，并无不当。关于原告主张应将其部分房屋（74.2㎡）认定为“住改非”房屋的问题。虽然原告提供的证据材料显示原告部分房屋曾用于经营，但原告对于涉案房屋自2008年起就未再用于营业的事实认可，被告将原告房屋纳入涉案征收范围时，该房屋未作为经营使用，不属于应认定为“住改非”房屋的范畴，被告未将该部分房屋认定为“住改非”房屋并无不当。综上，原告关于被告对其房屋的认定、处理不当的主张无事实和法律依据，不予支持。三、关于房屋评估价格及重置价格是否适当的问题。被告对于被征收房屋和置换房屋的价值分别出具了评估报告，该评估报告由经法定程序选择的评估公司出具，评估时点符合法律规定，从评估结果看，被征收房屋的评估单价亦不低于周边新建商品房的市场价格，原告主张评估单价过低，但未能提供相关反驳证据，对其该主张不予支持。对于重置价格的认定问题。前面已述，被告根据被征收房屋的实际情况，将部分被征收房屋按照重置价格予以补偿，被告参照济宁市市辖区国有土地上房屋的重置最高标准（1450元/㎡）作出被诉征收补偿决定并无不当，原告主张该重置价格过低，但未能提供反驳证据。综上，原告关于50号补偿决定违法应予撤销的理由不能成立，不予支持。据此，判决驳回原告的诉讼请求。
李某某不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决并发回重审或依法改判。主要理由如下：1.针对涉案房屋征收决定一案，上诉人已申请再审，该征收决定的合法性还有待考证不能作为本案依据。2.被诉50号补偿决定认定补偿面积违法。上诉人1172.05㎡的房屋均应当按事实房屋给予面积认定和补偿，不应通过制定房屋重置价格补偿事项来减损上诉人应得补偿。3.涉案房屋征收程序违法，评估程序违法。
本院二审查明的事实与原审查明的事实一致。本院另查明：涉案征收补偿方案规定，被征收房屋的面积根据房屋所有权证记载的建筑面积作为认定可补偿建筑面积。征收补偿方式为货币补偿和产权调换，由被征收人自愿选择；在货币补偿方案中，对被征收人按照住宅房屋认定可补偿建筑面积进行货币补偿；在产权调换方案中，被征收人可以选择按房屋所有权证记载建筑面积的1.3倍作为认定可调换面积，也可以选择按宅基地范围内主房（北屋）每个开间44㎡结合宅基地面积作为认定可调换面积，即“城中村房屋按照按照宅基地范围内主房（北屋）每个开间44㎡（开间不少于3.3米，院落南北12.5米-14米），其中主房（北屋）为平房的，按照实际开间数调换；经规划部门批准建设的二层楼房，原则上上下各两间的房屋按照4间调换，上下各三间的按照5间调换，上下各四间的按照6间调换，上下各5间的按照7间调换；上下超过各五间以上的，超过部分按照房屋重置价格进行货币补偿。楼房三层以上的部分按照房屋重置价给予货币补偿。城中村房屋《土地使用证》标明的宅基地南北长度超过14米的，长度每增加1米，主房（北屋）按主房北屋一层的间数，每间增加补偿面积3.33㎡”。此外，该方案还规定了对违法建筑和临时建筑的处理，过渡方式和搬迁费、临时安置费补偿标准，附属设施的补偿等事项。
涉案房屋建筑面积为1172.05㎡，但上诉人未能提供涉案房屋及所占土地的权属登记证书。被上诉人根据涉案征收补偿方案中关于按宅基地范围内主房（北屋）每个开间44㎡结合宅基地面积的认定标准，认可上诉人可享受按有证房屋进行补偿安置的建筑面积为407.9㎡（被上诉人表示对上诉人房屋面积按两层上下各五间进行认定。也即，上下各5间的，补偿面积按7间计算为44㎡×7间=308㎡；另外，宅基地南北长度超过14米的，长度每增加1米，按北屋一层的间数，每间增加补偿面积3.33㎡，《任城区村镇房屋调查表》显示上诉人宅基地南北长度为20.5米，故增加补偿面积计算为6米×5间×3.33㎡=99.9㎡）、可享受按重置价格进行货币补偿的建筑面积为764.15㎡（1172.05㎡-407.9㎡）。
房屋征收实施单位经公证机关现场公证，在报名的多家评估机构中，通过抽签方式选定山东上和土地房地产评估测绘有限公司为涉案项目的房地产价格评估机构，并予以公告。山东上和土地房地产评估测绘有限公司于2019年6月26日出具了房地产估价报告。报告载明，评估机构对房屋补偿面积407.9㎡和室内装修进行了价值评估，估价时点为2019年5月16日，评估单价8998元/㎡，房屋总价3670284元，房屋室内装修39671元，共计3709955元；评估机构还对可调换给上诉人的四套房屋进行了价值评估，评估总价共计3864594元。后上诉人申请复核评估，评估机构对评估结果予以维持，并告知上诉人如对复核评估结果有异议可向市房地产价格评估委员会申请鉴定。
本院认为：被上诉人作为征收机关，在与上诉人未能达成征收补偿协议的情况下，经评估机构对涉案房屋进行评估，并依据涉案征收补偿方案和房地产估价报告作出50号补偿决定，为上诉人提供货币补偿和产权调换两种补偿方式供其选择，同时对被征收房屋价值、附属设施价值、装饰装修费、搬迁费、临时安置费、房屋调换结算差价等补偿事项予以明确，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，保障了上诉人的安置补偿权益和实际居住权益：
一、关于涉案房屋征收决定和所附涉案征收补偿方案是否合法的问题。因涉案房屋征收决定的效力已为本院生效的（2019）鲁行终2082号行政判决所确认，即便上诉人对此申请再审，在案件尚未提审改判之前，也不影响涉案房屋征收决定合法有效。上诉人关于涉案房屋征收决定不能作为本案依据的主张，不能成立。
二、关于房屋补偿面积认定是否正当的问题。1991年10月3日《济宁市城乡建设用地注册登记簿》显示，上诉人批准用地面积为200㎡，实际用地面积为344.2㎡，其中建筑面积为130㎡。但至本次征收前，涉案房屋的建筑面积已达1172.05㎡，上诉人却未能提供涉案房屋及所占土地的权属登记证书。被上诉人没有按上述登记簿记载的130㎡建筑面积认定为房屋补偿面积，也没有对未登记的涉案房屋按违法建筑和临时建筑处理，而是综合考量房屋建设时间和土地使用情况、上诉人所在村居村民建房的背景习惯，当地对于城中村房屋的补偿原则等因素，依据涉案征收补偿方案，选取最有利于上诉人的房屋补偿面积认定标准，认可上诉人可享受按有证房屋进行补偿安置的建筑面积为407.9㎡、可享受按重置价格进行货币补偿的建筑面积为764.15㎡，充分保障了上诉人的安置补偿利益。上诉人关于50号补偿决定认定补偿面积违法、要求将涉案房屋均按有证房屋对待的主张，不能成立。
三、关于评估程序是否合法的问题。1.评估机构的选定。房屋征收实施单位根据当地实际情况，在符合条件的多家评估机构中，通过抽签方式选定山东上和土地房地产评估测绘有限公司为涉案项目的房地产价格评估机构，选定过程由公证机关进行公证，选定结果在征收区域内予以公告，符合法定程序。2.评估报告的作出。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房屋地产的市场价格。涉案房屋征收决定与作出补偿决定的间隔时间不到一年，房地产市场价格并未发生较大波动，将评估时点选定为房屋征收决定公告之日，即2019年5月16日，符合上述规定。评估机构根据可补偿安置的建筑面积407.9㎡和市场评估单价8998元/㎡，确定了被征收房屋的评估价值，同时还对可调换房屋进行了价值评估，并告知上诉人对评估结果有申请复核评估和鉴定的权利，符合法律规定和客观实际，并无不当。上诉人关于评估程序违法的主张，不能成立。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由均不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李某某负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 颖
审 判 员 李仲轲
审 判 员 朱毅伟
二〇二〇年八月十八日
书 记 员 王 璐